Суд и правоохранительные органы  |  Вопросы судебной власти в уставах субъектах РФ

Сейчас, когда принят и вступил в действие Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации”*, необходимо и интересно проанализировать положения о судебной власти, содержащиеся в уставах субъектов Федерации. Как известно, российская Конституция исключила судоустройство из ведения субъектов Федерации, отнеся эти вопросы к компетенции Федерации в целом (п. “о” ст. 71). Конституция закрепила и положение о том, что судебная система устанавливается федеральным конституционным законом (ст. 118). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституцией был оставлен из числа “судоустройственных” лишь один вопрос - кадры судебных органов (п. “л” ч. 1 ст. 72). ________________ * Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 1.- Ст. 1. Но субъекты Федерации, принимая уставы, все же не обошли вниманием вопросы судебной власти, стремясь полнее отразить систему органов государственной власти, действующих на их территории, при этом не ограничиваясь законодательными (представительными) и исполнительными органами. Некоторые уставы содержат довольно много положений, посвященных судам, другие, - с учетом конституционных норм, приведенных выше, - вообще обошли молчанием судебную тему (Приморский край) либо лишь слегка ее обозначили. Например, в Уставе Иркутской области вопрос о суде упоминается исключительно под углом зрения государственной защиты устава (в главе с соответствующим названием - “Государственная защита Устава области”): “Суды осуществляют судебную защиту Устава области” (ст. 55). Очень кратко о судебной системе сказано в уставах Архангельской и Псковской областей: судебная система в области устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом. В Уставе Архангельской области также записано, что судебная власть осуществляется федеральными и иными судами, а в Уставе Псковской области подчеркивается, что судебная система не является предметом регулирования устава и законов области (ст. 8). Однако во многих уставах есть самостоятельная глава “Судебная власть” или “Судебные органы”, в которых довольно подробно излагаются вопросы судебной власти. В некоторых уставах положения о судебной власти включены в главу “Судебная власть. Нотариат. Адвокатура” (Тюменская область), в “Общие положения” (Ставропольский край), в “Основы правового статуса области (Липецкая область), “Органы правосудия. Система судебной власти” (Тамбовская область). В Уставе Нижегородской области записано, что судебная власть в области осуществляется судами судебной системы Российской Федерации, установленной Конституцией и Федеральным конституционным законом (ст. 46). Во многих уставах имеется правильная запись о том, что суды области входят в судебную систему (единую систему) Российской Федерации (Ставропольский край, город Москва, Курганская, Орловская, Пермская, Тамбовская, Томская, Читинская области). Некоторые уставы, в соответствии со ст. 118 Конституции, провозгласили, что не допускается создание чрезвычайных судов (Орловская, Саратовская, Читинские области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ). Правосудие в Москве осуществляется только судом, - записано в Уставе Москвы (ст. 61). Аналогичные положения содержатся в уставах Калининградской области (ст. 49) и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (ст. 36). В уставах говорится и о статусе судей. Указывается, например, что статус судьи определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (Вологодская, Костромская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) или Федеральным конституционным законом (Читинская область). В некоторых уставах говорится о несменяемости и неприкосновенности судей (Орловская область), в других, в соответствии со ст. 120 Конституции, - что судьи всех судов области независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам (Курганская, Орловская области). В Федеральном же конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” закреплено, что судьи подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону (ч. 2 ст. 5). В уставах Калининградской, Курганской, Липецкой, Оренбургской, Орловской, Саратовской, Томской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа указывается, что судебная власть на территории соответствующего субъекта Российской Федерации осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства, (то есть почти дословно воспроизводится содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В Уставах Костромской (ст. 48), Ленинградской (ст. 52) и Новгородской (ст. 52) областей упоминается также арбитражное судопроизводство, что по существу не может вызывать возражений, поскольку в п. “о” ст. 71 Конституции РФ арбитражно-процессуальное законодательство названо наряду с гражданско-процессуальным законодательством. Следует, однако, отметить, что в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” судопроизводство в арбитражных судах не выделено в качестве отдельного вида судопроизводства. Но сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 3 ст. 1). В соответствии с Уставом Курганской области, полномочия, порядок образования и деятельности областного суда, городских и районных судов, арбитражного суда области устанавливаются Федеральным конституционным законом (ст. 126). Сходные положения имеются в уставах Ставропольского края, Курганской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Пермской, Тамбовской, Томской областей, Ханты-Мансийского автономного округа. Многие уставы определяют элементы судебной системы, действующие на территории субъекта Федерации. Например, согласно Уставу Воронежской области, судебная власть в области принадлежит областному суду, судам районным, городским Борисоглебскому и Нововоронежскому, областному арбитражному суду (ст. 35). В Уставе Ненецкого автономного округа говорится о Нарьян-Марском городском народном суде, являющемся “составной частью судебной системы Российской Федерации” (ст. 68). Необходимо отметить терминологическое несоответствие многих уставных положений Федеральному конституционному закону “О судебной системе Российской Федерации”, который в систему федеральных судов общей юрисдикции, помимо Верховного Суда Российской Федерации, включает верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные суды и специализированные суды. Согласно этому Закону, районные (городские) суды, образованные до его введения в действие, считаются районными судами (ч. 3 ст. 4, ст. 21, ч. 1 ст. 36). Кроме того, ни Конституция Российской Федерации, ни Закон “О статусе судей в Российской Федерации”*, ни новый Закон не используют термин “народный суд”. Поэтому уставные положения нуждаются в корректировке. Говоря о судебной системе, нельзя не отметить четыре областных устава (Воронежской, Иркутской, Свердловской и Тюменской областей), где предусмотрено создание уставного суда (Судебной, Уставной Палаты) наподобие конституционных судов в республиках. ___________________ * Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. -1992. -№ 30. -Ст. 1792; 1993. -№ 17. -Ст. 606; Собрание законодательства РФ. -1995. -№ 26. -Ст. 2399. Так, согласно Уставу Воронежской области, на ее территории по решению органов государственной власти области создается Уставный суд, как подчеркивается в Уставе, “вне рамок судебной системы Российской Федерации” (ст. 38). Это положение сейчас, после принятия Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, подлежит изменению, поскольку в состав судебной системы Российской Федерации Закон включает не только федеральные суды, но и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации (как и мировых судей). Уставной суд Воронежской области принимает решения о соответствии Уставу правовых нормативных актов органов государственной власти области и местного самоуправления, осуществляет толкование Устава области (ст. 38). Уставом Свердловской области также предусматривается Уставный суд (ст. 58). При этом, в соответствии с п. “о” ст. 71 Конституции РФ, указывается, что положения, касающиеся Уставного суда (его реформирования, компетенции, правовой основы организации и деятельности), вступают в силу “после принятия федерального закона или заключения соглашения с органами государственной власти Российской Федерации”. На Уставный суд в Свердловской области возлагается: официальное толкование Устава области, рассмотрение дел о соответствии Уставу законов области, постановлений палат Законодательного Собрания, нормативных актов губернатора и правительства области, органов местного самоуправления, рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, дача заключения по запросу областной Думы на соответствие Уставу области действий и решений губернатора области. Нормативные акты либо отдельные их части, признанные Уставным судом противоречащими Уставу Свердловской области, утрачивают силу со дня опубликования постановления. Постановления Уставного суда окончательные, опротестованию и обжалованию не подлежат. В Тюменской области, особенностью которой являются ее связи с автономными округами, Устав предусматривает создание Судебной Палаты, образуемой в соответствии с Уставом и областным законом. Как сказано в Уставе, Судебная Палата области создается в целях обеспечения на всей территории области соответствия Уставу области областных законов, иных областных правовых актов, правовых актов автономных округов и актов органов местного самоуправления, а также для разрешения споров органов государственной власти области и автономных округов, органов местного самоуправления. Согласно Уставу, компетенция и порядок деятельности Судебной Палаты области устанавливаются областным законодательством, принятым в соответствии с федеральным законом и по согласованию с автономными округами. Судебная Палата дает заключения о соответствии Уставу области и Договору между органами государственной власти области и органами государственной власти автономных округов областных законов и иных областных правовых актов, действий и решений губернатора области, правовых актов органов государственной власти автономных округов, правовых актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных органами государственной власти области. Судебная Палата дает также заключение о неоднократном нарушении губернатором области Конституции РФ, Устава и законов области и рассматривает споры между органами государственной власти област; органами государственной власти области и автономных округов; органами государственной власти области и органами местного самоуправления. Правовые акты либо отдельные их части, признанные Судебной Палатой противоречащими Уставу области, утрачивают силу со дня опубликования постановления Судебной Палаты (ст. 44, 45). В отличие от Воронежской, Тюменской и Свердловской областей, где Уставный суд (Судебная Палата) - орган государственной власти, в Иркутской области Уставом предусмотрена Уставная палата - “экспертно-консультативный орган области”. Она дает заключения о соответствии Уставу области областных законов, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных от имени области; по спорам о компетенции между органами государственной власти области, органами государственной власти области и органами местного самоуправления; о наличии в действиях губернатора оснований для отрешения его от должности; о толковании Устава. Предметы ведения Уставной Палаты Иркутской области, как видим, практически те же, что и у Уставного суда (Судебной Палаты) Воронежской, Свердловской и Тюменской областей. Однако, заключения Уставной Палаты Иркутской области имеют рекомендательный характер. Они подлежат лишь обязательному рассмотрению органом, в который направлены. Теперь, когда Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” уставные суды получили федеральную “прописку”, возможно, Иркутская область, если сочтет целесообразным, изменит правовой статус своей Уставной палаты. С точки зрения нового Закона вызывают сомнение некоторые полномочия уставных судов, касающиеся, например, оценки деятельности губернаторов: Федеральным конституционным законом четко определено, для чего создаются уставные суды. Как сказано в ст. 27 Закона, конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Никакие иные функции за конституционными (уставными) судами субъектов Федерации Законом не предусмотрены. Регламентируя деятельность уставных судов, уставы должны были ответить на вопрос, как финансируются эти суды. Соответствующая норма имеется в Уставе Тюменской области: финансирование Судебной палаты осуществляется из областного бюджета (ст. 46). В уставах Воронежской, Свердловской, Иркутской областей о финансировании уставных судов ничего не сказано. Дело в том, что, по Конституции Российской Федерации (ст. 124), финансирование судов производится только из федерального бюджета. На федеральном уровне этот вопрос решен не был. И только сейчас в Федеральном конституционном законе появилась норма о финансировании конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации (ч.2 ст. 27). Теперь вполне правомерно будет включение соответствующих норм во все уставы, где предусмотрены или будут предусмотрены уставные суды. К сожалению, в последнее время сложилось чрезвычайно тяжелое положение с финансированием судов. В печати сообщалось, что задолженность федерального бюджета только судам общей юрисдикции на 1 октября 1996 г. составила 540,7 млрд. Рублей *. У судов нет средств для проведения экспертиз, вызова свидетелей, на почтовые марки и открытки. Как свидетельствует председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М.Лебедев, во многих регионах органы власти не дают судам задохнуться, выручают чем могут, например, не отключают свет и воду. Но подобная помощь ставит суды в зависимое положение от местных властей**. __________________ * Судебная власть в финансовом тупике. - Российская газета. - 1996. - 14 нояб. ** Встать! Суд идет! - Российская газета. - 1996. - 3 дек. Централизованное финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. Это подчеркивается и в Конституции (ст. 124) и в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” ( ч. 1 ст. 33). В последнем предусмотрены и некоторые гарантии такого финансирования: финансирование Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов* и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. __________________ * Эта норма вводится в действие со дня вступления в силу соответствующего федерального закона (ч.4 ст. 35). Говоря о финансировании судов, нельзя не сказать об оплате труда судей и работников аппарата суда. Она столь низкая, что в настоящее время остаются вакантными 1 250 судейских мест*. Правда, называется и вторая причина вакансий - беззащитность судей перед преступниками. Но вряд ли выдача судьям служебного оружия, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1996 г. “О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации”**, исправит ситуацию. Скорее поможет Указ от 25 января 1997 г. “Об увеличении должностных окладов судей судов Российской Федерации”***. __________________ * Повышаются оклады судьям. - Известия. - 1997. - 28 янв. ** Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5536. *** Российская газета. - 1997. - 29 янв. Итак, мы подошли к вопросу о кадрах судебных органов - вопросу совместного ведения РФ и субъектов РФ. Именно это положение отражено, в частности, в Уставе Костромской области. В соответствии с п. “л” ч. 1 ст. 72 Конституции, здесь записано: кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и области (ст. 49). В некоторых уставах закреплено, что судьи областного и районного судов, арбитражного суда субъекта Федерации назначаются в соответствии с Законом Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”, другими федеральными законами. Сейчас при подготовке уставов в субъектах Федерации, которые их еще не приняли, при регламентации вопросов назначения судей следует руководствоваться нормами Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”. В нем подробно установлен порядок назначения судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также председателей и заместителей председателей краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, арбитражных судов субъектов Федерации по согласованию с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ч. 6 и 7 ст. 14). Во многих уставах все вышеперечисленное относится к полномочиям законодательных органов. Так, в Уставе Нижегородской области предусмотрено, что Законодательное собрание, в соответствии с Конституцией и Федеральным законом, согласовывает назначение кадров действующих на территории области судебных органов (п. 7 ст. 28). Однако формулировки некоторых уставов не соответствуют или не полностью соответствуют приведенным выше нормам Федерального конституционного закона. Например, в Уставе Архангельской области говорится о том, что Архангельское Областное Собрание депутатов согласовывает назначение руководителей судебных органов области (п. 23 ч. 1 ст. 23). Но, во-первых, здесь не учтено, что согласование производится и по кандидатурам судей, а не только руководителей судебных органов, во-вторых, согласуются кандидатуры руководителей не всех судебных областей органов, действующих на территории субъекта Федерации. Что касается уставных судов, то, согласно Федеральному конституционному закону “О судебной системе Российской Федерации”, судьи этих судов, председатели и заместители председателей назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч. 8 ст. 13). Этот порядок определен, например, уставами Свердловской и Тюменской областей. Устанавливается, в частности, что Уставный суд (судебная палата) состоит из председателя, заместителей (заместителя) председателя, секретаря и членов, избираемых областной Думой по представлению губернатора области. В уставах имеются и другие положения, касающиеся судов. Но в рамках одной статьи рассмотреть все эти вопросы не представляется возможным.