Суд и правоохранительные органы  |  Вопросы прокуратуры в уставах субъектов Российской Федерации

Уставам субъектов российской Федерации посвящено уже много научных работ. Но ни в одной из них не исследуется вопрос о том, как отражены в уставах проблемы организации и деятельности прокуратуры, что записано в них о прокуратуре, насколько соответствуют эти уставные положения Конституции Российской Федерации и Федеральному закону “О прокуратуре Российской Федерации” (в дальнейшем изложении - Закон о прокуратуре 1995 г.). Этот Закон представляет собой новую редакцию принятого до Конституции 1993 г. Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 января 1992 г.* В новой редакции он изложен Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”**. ------------------------- * Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 8. - Cт. 366. ** Комментарий к Конституции Российской Федерации//Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. М.- 1996. - C. 336. Конституция отнесла прокуратуру к ведению Российской Федерации (п. “о” ст. 71) и указала, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (ч.5 ст. 129). Не случайно поэтому некоторые уставы прокуратуру либо вообще не упоминают (уставы Красноярского края, Коми-Пермяцкого автономного округа), либо освещают чрезвычайно кратко, в основном воспроизводя (не всегда правильно) положения Конституции либо Закона о прокуратуре 1995 г. или 1992 г., утратившего силу. Следует подчеркнуть, что отнеся прокуратуру к предметам ведения Российской Федерации, Конституция включила в круг вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов “кадры правоохранительных органов” (п. “л” ч. 1 ст. 72), в числе которых и прокуратура. Вопрос о “кадрах” правоохранительных органов как предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в литературе трактуется довольно широко*. Во всяком случае один из “кадровых” вопросов нашел отражение в самой Конституции, в ч. 3 ст. 129, предусматривающей назначение прокуроров субъектов Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. ----------------------- * Комментарий к Конституции Российской Федерации//Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. М.- 1996. - C. 336. Здесь небезынтересен небольшой экскурс в историю вопроса. В первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. статья 177 звучала следующим образом: “Прокурор РСФСР, прокуроры автономных республик, краев, областей и автономных областей назначаются Генеральным прокурором СССР”. Это полностью соответствовало ст. 166 Конституции СССР 1977., согласно которой прокуроры союзных республик, автономных республик назначались Генеральным прокурором СССР. Тот же порядок предусматривался и прежней Конституцией СССР 1936 г. в ст. 115. Замечу, что многие ученые уже давно выступали за децентрализацию прокуратуры, в частности, за назначение прокуроров союзных республик по согласованию с высшими органами государственной власти соответствующих республик, или за их назначение “высшей властью” республики по согласованию с Генеральным прокурором СССР, или вообще за назначение прокуроров союзных республик Верховными Советами этих республик без всякого согласования*. После распада СССР и заключения в 1992 г. Федеративного договора ст. 177 Конституции Российской Федерации - России получила следующую редакцию: “Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Верховным Советом Российской Федерации, утверждается Съездом народных депутатов Российской Федерации и им подотчетен. Прокуроры республик в составе Российской Федерации назначаются по согласованию с высшими органами власти республик Генеральным прокурором Российской Федерации. Иные прокуроры на территории Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации”. Дело в том, что право передавать вопрос о кадрах правоохранительных органов в совместное ведение по Федеративному договору получили лишь республики (см. п. “к” ч. 1 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации). Для прокуроров Москвы, Санкт-Петербурга, краев, областей, автономной области и автономных округов порядок назначения оставался прежним. И только Конституция 1993 г., провозгласив равноправие всех субъектов Федерации, установила тот порядок назначения прокуроров субъектов Федерации, о котором сказано выше. ---------------------- * Ученые записки ВНИИСЗ, вып.21. М. - 1970. C. 159, 181, 194. В Конституции не названы органы и должностные лица, с которыми производится согласование при назначении прокуроров субъектов Федерации, не определен порядок согласования. Закон о прокуратуре 1995 г. немного конкретнее говорит о таком согласовании: прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, определяемыми субъектами Федерации (ч. 1 ст. 13). Прежде всего, возникает вопрос, в каком акте субъект Федерации должен определить указанные органы? Представляется, что в республике это следует делать в конституциях, в остальных субъектах Федерации - в уставах. Ведь именно в уставе закрепляются полномочия и законодательных, и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации, с которыми такое согласование может производиться. К сожалению, знакомясь с уставами, обнаруживаешь, что часть из них (например, Устав Коми-Пермяцкого автономного округа) этот вопрос вообще обходят стороной, некоторые делают отсылку к федеральному закону. Так, в ст. 9 Устава Приморского края указано: “Прокурор края назначается Генеральным прокурором Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом”. Но Федеральный закон как раз и предписывает субъектам Федерации определить, с какими органами субъекта Федерации должно производится согласование назначения. В Уставе Белгородской области делается отсылка к закону области: “Прокурор области назначается на должность Генеральным прокурором российской Федерации по согласованию с органами государственной власти области. Порядок согласования определяется законом области” (ст. 70). О каком законе может идти здесь речь? Почему не регламентировать порядок непосредственно в Уставе? Справедливости ради надо отметить, что названные уставы были приняты либо до издания Закона о прокуратуре 1995 г., либо одновременно с ним. Вряд ли может быть признана очень удачной и регламентация рассматриваемого вопроса в уставе Московской области, принятом совсем недавно - в декабре 1996 г. Прокурор Московской области, сказано в Уставе (ст. 113), назначается Генеральным прокурором Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и законом Московской области. Но в самом Уставе среди полномочий Московской областной Думы (ст. 42) находим строку о согласовании с Думой назначения прокурора области. Значит, в Московской области предполагается о том же принять еще какой-то закон? Это представляется совершенно излишним. Вопросу о согласовании назначения прокурора области, как говорилось выше, место именно в уставе субъекта Федерации. Отсылка к “областному законодательству” делается в Уставе Омской области. Устав предусматривает, что Генеральный прокурор назначает прокурора субъекта Федерации по согласованию с Законодательным Собранием и Главой администрации (Губернатором) Омской области “в порядке, установленном федеральным и областным законодательством” (ст. 70). Но в Федеральном законе этот порядок не установлен. Остается неясным, какое областное законодательство его будет определять в Омской области. Казалось бы, четко определено, с кем согласовывается Генеральным прокурором назначение прокурора Москвы: с Думой и мэром. Но при этом в уставе города Москвы записано, что порядок согласования устанавливается законами Российской Федерации и города Москвы (ст. 62). Есть уставы, например Курганской (ст. 130), Томской (ст. 111) и Тамбовской (ст. 91) областей, Ненецкого автономного округа (ст. 69), указывающие, что прокурора субъекта Федерации назначает Генеральный прокурор Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъекта Федерации*, и наряду с этой общей нормой называющие и конкретные органы, с которыми производится согласование. Так, согласно уставам Тамбовской области, Ненецкого автономного округа согласовывают кадры правоохранительных органов (Тамбовская область) или конкретно назначение на должность прокурора округа (Ненецкий автономный округ) их законодательные органы, соответственно - областная Дума и Собрание депутатов. В Уставе Курганской области согласование кандидатуры на должность прокурора области указывается как среди полномочий областной Думы, так и полномочий главы (губернатора) области. Причем, в числе полномочий областной Думы Устав называет “определение отношения Думы к кандидатуре прокурора области, представленной ей на голосование Генеральным прокурором Российской Федерации” (п. “т” ст. 104). Формулируя же полномочия главы (губернатора) Курганской области, Устав говорит о том, что это высшее должностное лицо области высказывает мнение области по кандидатуре, выдвинутой на должность прокурора области (п. “з” ст. 88). Таким образом, Устав Курганской области называет не только органы, с которыми идет согласование кандидатуры на пост прокурора области, но и определяет последовательность действий по согласованию. ------------------------- * В уставах Тамбовской (ст. 91) и Томской (ст. 111) областей в полном соответствии с Конституцией добавлено: “Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации”. С точки зрения регламентации порядка согласования назначения прокурора субъекта Федерации, интересен Устав Воронежской области, которым также разграничивается компетенция в этом вопросе органов законодательной и исполнительной власти. Здесь указывается, что глава администрации области “для реализации процедур предварительного согласования вносит в областную Думу предложения по кандидатурам на должности... прокурора области...” (ст. 33). К компетенции же областной Думы отнесена “реализация процедур области...” (ст. 29). Из приведенных норм не ясно, однако, от кого исходят предложения по кандидатуре на должность прокурора области. Из буквального толкования ст. 33 Устава можно понять, что предложения выдвигает глава администрации. Но делается ли это по его собственной инициативе или по представлению Генерального прокурора, остается “за кадром”. Надо отметить здесь уставы Вологодской, Томской и Тульской областей, которые на этот счет, в отличие от Устава Воронежской области, никаких сомнений не оставляют. В них четко сказано, что законодательный орган области определяет отношение к кандидатуре прокурора области, представленной ему на согласование Генеральным прокурором Российской Федерации (см. соответственно п. “р” ст. 47, п. “м” ст. 64, и п. “ф” ст. 34). Итак, ряд уставов называет лишь один орган, как правило, законодательный, с которым ведется согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта Федерации (уставы Архангельской, Вологодской, Калининградской, Курганской, Тамбовской областей), другие - предусматривают согласование с законодательным органом (в Свердловской области - с одной из его палат) и с главой администрации (губернатором), мэром, причем, как было показано, иногда - с распределением ролей в процессе согласования. Не полностью соответствуют Конституции (ч. 3 ст. 129) и Закону о прокуратуре Устав Оренбургской области, согласно которому прокурор области назначается Генеральным прокурором Российской Федерации (ст. 97), а также уставы Иркутской (ст. 26) и Смоленской (ст. 27) областей, где речь идет о согласовании с законодательными органом и губернатором не только назначения, но и освобождения от должности прокурора области (ст. 26). Конституция и Закон о прокуратуре не предусматривают освобождения прокуроров субъектов Федерации по согласованию с субъектами Федерации. И это - одна из гарантий независимости прокуроров от органов государственной власти субъектов Федерации, принципиального отношения к их незаконным актам. Ни в коем случае не должно приводить к зависимости прокуроров от указанных органов и правило о согласовании назначения прокурора субъекта Федерации с органами государственной власти соответствующего субъекта. Как подчеркивается в Законе о прокуратуре (ст. 4), органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Уместно при этом привести воспроизводящую указанное положение статью 61 Устава Агинского Бурятского автономного округа о том, что органы прокуратуры независимы от органов государственной власти округа и органов местного самоуправления и руководствуются в своей деятельности только законом. Независимость прокуратуры от всех перечисленных органов гарантирует конституционная норма, согласно которой прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1 ст. 129). Многие субъекты Федерации сочли целесообразным воспроизвести в уставах эти конституционные положения. Например, в ряде уставов говорится, что прокуратура (органы прокуратуры) входит в единую (централизованную) систему прокуратуры Российской Федерации (Приморский, Ставропольский края, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Омская, Орловская, Тамбовская, Томская, Тюменская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ). В уставах Ставропольского края (ст. 72), Омской области (ст. 70) записано, что прокурор края, области подчиняется Генеральному прокурору Российской Федерации, но более широко этот принцип изложен в уставах Липецкой, Тамбовской, Томской областей, в которых закреплено, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В некоторых уставах воспроизводится положение ч. 5 ст. 129 Конституции о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом или Конституцией и федеральным законом (Алтайский, Приморский края, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Омская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, город Москва). Независимость прокуроров субъектов Федерации от органов государственной власти гарантирует установление 5-летнего срока, на который назначается прокурор субъекта Федерации. Назначение же это обычно не совпадает с началом функционирования органа законодательной власти и главы администрации. К сожалению, практика дает примеры того, как “новая власть” субъекта Федерации иногда хочет, чтобы с ее избранием было и новое назначение прокурора субъекта Федерации. Независимость прокуроров гарантируется и законодательным запретом быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это положение Закона о прокуратуре (ч. 3 ст. 4) во многих уставах нашло отражение и закрепление как несовместимость статуса депутата законодательного органа с занятием прокурорской должности (например, уставы Архангельской, Вологодской, Воронежской, Псковской, Саратовской, Томской, Тульской областей, Ненецкого автономного округа). В прошлом почти повсеместно была распространена практика избрания прокуроров (и судей) депутатами в Советы. Будучи депутатами, они работали, как правило, в постоянных комиссиях по социалистической законности и охране общественного порядка. Но еще тогда, когда принцип разделения властей отвергался, ряд советских ученых отрицательно оценивал такую практикую. Они исходили из того, что в качестве членов комиссии прокурор, судья разделяли ответственность за коллективно принятое решение, а это “в определенных ситуациях может не согласовываться с их ответственностью как прокурора, народного судьи соответствующего района, города*. ----------------------- * Лейзеров А.Т., развитие демократических принципов и форм деятельности местных Советов народных депутатов в условиях совершенствования социализма (социально-правовые аспекты). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.. - 1987. - C. 31. Определенное внимание некоторые уставы уделяют функциям прокуратуры. Так, в уставе Воронежской области (ст. 55) говорится о том, что органы прокуратуры на территории области в пределах своей компетенции осуществляют надзор за исполнением действующего законодательства, принимают меры, направленные на устранение его нарушений и привлечений виновных к ответственности, осуществляют уголовное преследование. В уставах Калининградской и Тамбовской областей, Ненецкого автономного округа указано, что органы прокуратуры области осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов и поддержание обвинения в судах. О надзоре органами прокуратуры за исполнением (точным и единообразным) законов сказано и в уставах других субъектов Федерации (Алтайский, Ставропольский края, Кировский, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Саратовская, Свердловская, Тюменская области). Говоря о надзоре за исполнением законов, редкие уставы уточняют, об исполнении законов какими органами и должностными лицами идет речь. Кроме того, как правило, эти уставы не называют надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов. Для органов государственной власти - представительных и исполнительных - субъектов Федерации этот вопрос чрезвычайно актуальный. Правовыми средствами реагирования прокурора на незаконные акты являются протест и обращение в суд (ст. 23 Закона о прокуратуре). В настоящее время судами рассматривается значительное количество дел, возбуждаемых по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащим закону*. Касаясь надзорной функции прокуратуры, некоторые уставы не забыли сказать об этих средствах. Так, согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа (ст. 81) решения окружной Думы и акты окружной администрации, их органов и должностных лиц, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, актам, принимаемым Президентом Российской Федерации, могут быть опротестованы прокурорами. Протест прокурора рассматривается окружной Думой и администрацией округа в сроки, установленные федеральным законом. Действительно, федеральный закон - Закон о прокуратуре (ст. 23) - устанавливает такой срок. -------------------- * Г.А.Жилин, О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону. - Бюллетень Верховного Суда Российского Федерации. - 1993. - № 7. - C. 10. Поскольку некоторые субъекты Федерации еще не приняли уставы, хотелось бы, чтобы при регламентации в уставах вопросов прокурорского надзора они не заимствовали соответствующие нормы из уже действующих уставов других субъектов Федерации, а пользовались непосредственно Законом о прокуратуре 1995 г. Закон в новой редакции при определении предмета надзора за исполнением законов существенно отличается от ранее действовавшего (сравним соответственно статьи 21 и 20). В ряде уставов, однако, воспроизводятся положения не новой, а старой редакции Закона о прокуратуре и не учтено иное федеральное законодательство. Например, в уставах Новгородской (ст. 59) и Оренбургской (ст. 98) областей записано, что прокуратура области и подчиненные ей органы прокуратуры на территории области осуществляют надзор за исполнением законов политическими партиями, общественными объединениями и движениями. Но, во-первых, такое перечисление нелогично, поскольку и политические партии, и движения охватываются понятием “общественные объединения”*. Во-вторых, Закон о прокуратуре 1995 г. эти объединения в числе объектов надзора за исполнением законов не называет**, а Федеральный закон “Об общественных объединениях” в ст. 38 говорит о надзоре прокуратуры за “соблюдением законов общественными объединениями”. Исполнение законов и их соблюдение - не одно и то же. Исполнение законов представляет собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона “и все иные формы реализации права, в том числе и соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным законом”***. ------------------------- * См. ст. 7 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. - Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 21. - Cт. 1930. ** Авторы Комментария к Федеральному закону “Об общественных объединениях” по этому поводу правильно отмечают, что если ранее прокуратура осуществляла непосредственный надзор за исполнением законов общественными объединениями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, то согласно действующему Закону о прокуратуре она осуществляет эту деятельность путем надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, призванными осуществлять надзор и контроль за деятельностью общественных объединений (Комментарий к Федеральному закону “Об общественных объединениях”. М. - 1996. - C. 128). *** Комментарий к Федеральному закону “О прокуратуре Российской Федерации”. М. - 1996. - C. 100. Немаловажный вопрос, как обеспечивается ознакомление прокуратуры с актами представительного (законодательного) и исполнительного органов государственной власти и органов местного самоуправления и как это закрепляется уставами. Некоторые уставы предусматривают право прокурора субъекта Федерации присутствовать на заседаниях законодательного органа и администрации. Такая норма содержится, например, в Уставе Костромской области (ст. 51). Устав Агинского Бурятского автономного округа (ст. 34) говорит о праве прокурора автономного округа присутствовать “на любом открытом или закрытом заседании окружной Думы”. Чаще, однако, это право оговаривается не в уставах, а в регламентах законодательных органов. Так, в регламенте Кировской областной Думы (ст. 11) указывается, что на заседании областной Думы имеет право присутствовать прокурор области*. прокурор области вправе присутствовать на закрытых заседаниях Законодательного Собрания, - говорится в регламенте Законодательного Собрания Вологодской области (ст. 14)**. В регламенте Саратовской областной Думы сказано: прокурор области вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Думы***. ----------------------- * Материалы первого заседания Кировской областной Думы. Киров. - 1994. ** Постановления Законодательного Собрания Вологодской области, принятые в 1994 году (1 полугодие). Вологда. - 1996. *** Саратовская областная Дума. информационный бюллетень. Саратов. - 1994. - N 1. Нельзя не отметить, что и в названных уставах, и в регламентах права прокуроров заужены, так как в этих актах говорится только о правах прокурора субъекта Федерации. Между тем Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 7) формулирует это право прокуроров значительно шире: прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. На заседаниях указанных органов согласно Закону о прокуратуре может присутствовать и Генеральный прокурор, его заместители, а также, по их поручению, другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов представительными (законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации (ст. 7). И еще один организационный вопрос, регулируемый, правда, не в уставах, а в некоторых регламентах законодательных органов, в частности в Регламенте Московской областной Думы. Здесь установлен круг лиц, которым протокольным сектором в 10-дневный срок со дня принятия рассылаются решения областной Думы. В числе этих лиц и прокурор области (ст. 66). Но вернемся к закреплению функций прокуратуры уставами. В основном в них, как было показано, уделено внимание надзорной функции. Устав Самарской же области отразил координационную функцию. В ст. 156 Устава говорится, что прокурор области осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории области. Координационная функция была возложена на прокуратуру Законом о прокуратуре 1995 г.* (Законом 1992 г. она не предусматривалась). В силу Закона (ст. 8) Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. --------------------- * Устав Самарской области был принят 21 декабря 1995 г., после принятия Закона о прокуратуре 1995 г. Один из вопросов - участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах Федерации. В ряде уставов прокурору представлено право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации. Соответствующие статьи содержатся, например, в уставах Калининградской, Кировской, Московской, Омской, Самарской, Смоленской, Тюменской областей. Уставами Вологодской области (ст. 59), Ненецкого автономного округа (ст. 29) прокурору предоставлено право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Это не означает, конечно, что в остальных субъектах Федерации, где прокурор не наделен правом законодательной инициативы, он не вправе участвовать в правотворческой деятельности. На основании Закона о прокуратуре (ст. 9) прокурор может вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии новых законов и иных правовых актов непосредственно в законодательный орган или в органы, обладающие правом законодательной инициативы. В заключении несколько слов о том, в каких главах уставов помещаются статьи о прокуратуре. Даже наименования этих глав показывают, как различаются между собой уставы и по содержанию, и по структуре: “Прокуратура области” (Томская область), “Судебная власть” (Ставропольский край, Калининградская, Орловская области), “Правосудие, прокурорский надзор и оказание юридической помощи” (Алтайский край), “Законность и правопорядок” (Кировская, Курганская области), “Законность и правопорядок на территории области” (Тюменская область), “Судебная власть. Правоохранительная деятельность” (Самарская область), “Правоохранительная деятельность в области” (Ленинградская, Новгородская области), “Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности” (Липецкая, Московская, Тамбовская области), “Законность, правопорядок и безопасность граждан” (Курская, Оренбургская, Свердловская области), “Суд, прокуратура, правоохранительная деятельность в Омской области”. Что касается права законодательной инициативы прокурора, несовместимости должности прокурора с депутатским статусом, то эти положения находятся в главах о законодательных органах субъектов Федерации.