Конституция: надежды и действительность  |  Концепция

Работа над альтернативным конституционным проектом прошла на одном, как говорится, дыхании, с огоньком, заслонив все другое суетное, недоброе. А это (если коснуться моих личных дел) было, как нельзя, кстати. Именно первые месяцы 1992 г. были временем нелегких для меня травмирующих переживаний, пожалуй, даже душевного кризиса - и делового, и сугубо личного. Только что рухнуло союзное государство. И хотя ККН вместе с другими общесоюзными подразделениями власти прекратил свою деятельность вполне достойно (Комитет, как и в августовские дни, оказался единственной общесоюзной инстанцией, давшей юридически строгую оценку Беловежским соглашениям), и я, казалось, был поглощен организацией Центра частного права (об этом дальше), горький осадок от всего случившегося и ощущения его глубокой неправедности не давали покоя. Да тут еще нелегкие испытания в сугубо личном плане, усилившие горечь от недобро-ревнивой позиции ряда столичных коллег: стоило мне только оставить руководящий пост, как кое-кто из, казалось, ближайших сотрудников (к счастью, таких оказалось немного, два - три, не более), до того всячески демонстрировавших свой восторг и почтение, разом и круто стали - скажем так - "очень другими". Работа над текстом альтернативного проекта проходила в С.-Петербурге, в одном из помещений Смольного (под благостной опекой участника разработки тогдашнего петербургского мэра, коллеги по науке и преподаванию, Анатолия Александровича Собчака). Скажу еще, что решающую, незаменимую роль при уточнении концепции и юридической отработке текста проекта сыграл один из выдающихся мастеров юридического дела Станислав Антонович Хохлов, выпускник и преподаватель нашего Свердловского института (прошедший со мной все московские мытарства), человек высокой пробы, надежности, порядочности, увы, в самом расцвете сил в 1996 году ушедший из жизни. Теперь главное свидетельство. Подчас при обсуждении альтернативного проекта слышались упреки насчет скоропалительности его подготовки ("выскочил, как черт из табакерки", - было сказано в публикации одного из журналистов, обслуживающих тогдашний Верховный Совет). Выскочил-то выскочил. Но надо видеть основания быстрой подготовки проекта. Они не только в том, что необходимый исходный материал давно был готов (в том числе - в конституционных разработках А. Д. Сахарова, которому и был посвящен проект), и по многим позициям был накоплен значительный собственный опыт теоретического и практического порядка. И не только в том еще [что в данном случае получалось так, как это и считала оптимальным Е. Г. Боннэр, друг, сподвижник и продолжатель дела Андрея Дмитриевича], что проработкой конституционного проекта занимались специалисты, которые в последующем не ставили задачу претендовать на власть, и тогда, смею заметить, работается легко, исключительно в профессиональном ключе. Главное же заключается в том, что на основе указанных разработок и подготовленных материалов с самого начала была отработана концепция конституции, что предопределило целеустремленность и "спорость" при подготовке текста альтернативного проекта. Что это за концепция? Ее существо в двух словах сводится к тому, чтобы создаваемый конституционный документ стал Конституцией Человека. Такой Конституцией, в соответствии с которой человек - с его высоким достоинством и неотъемлемыми правами - возвысился над властью и стал центром государственно-правовой жизни. Как же достигнуть этого? Первое, что в этой связи требуется (и это, действительно, становится первым при подготовке конституции), - упорядочение власти. Точнее - нужна не просто упорядоченная власть, а власть, имеющая строгие очертания, ограничения, нужно обеспечение того, чтобы власть была умеренной, не способной по самой своей природе подавлять человека, - такой, когда бы она находилась под эгидой права, в самоуправляющемся обществе, где доминируют начала самоуправления, личного интереса каждого человека, "своей" собственности, высоких духовных критериев. И хотя в ходе сложных процессов исторического развития стало очевидным, что само по себе упорядочение власти не есть центральный пункт общественной жизни (таким центральным пунктом является соотношение "власть - человек"), организация и построение власти как таковой неизменно представляется в качестве проблемы номер один. Здесь надо иметь в виду, что само появление в новейшей истории такого института, как конституция, сопряжено с необходимостью ограничить и связать власть, подчинить ее демократическим порядкам и контролю. Не допустить того, чтобы политическая власть была диктаторской, тиранической, чинила произвол, безраздельно господствовала над человеком. Ведь власть (как особый социальный феномен) по своей природе - явление жесткое и коварное, стремящееся к некой абсолютности и в этом качестве жестко покоряющее человека - и подвластных, и властвующих ("власть портит человека, абсолютная власть - абсолютно"). Осуществление такой задачи в российских советских посттоталитарных условиях - дело трудное, сопряженное не только с органикой власти, но и с труднопреодолимыми советскими реалиями и постулатами, да и с рядом стойких имперских российских традиций. Одно из наиболее крупных препятствий в этом деле - всеобъемлющая казенная (государственная) собственность, неизбежно предполагающая принуждение к труду, существование огромного управленческого чиновничьего аппарата, а отсюда господство власти над личностью. И при этом какая-то неистребимость укоренившихся представлений о том, что в России "наверху" должен быть всесильный царь, генсек, иная всевластная фигура, а на губернском уровне - могущественный губернатор, первый секретарь обкома, иной всевластно-могущественный, бесконтрольный, безропотно почитаемый начальник. Поэтому, в частности, в альтернативном проекте были провозглашены как сам тезис об умеренности власти, так и доминирование частной собственности, порядок установления строгих, формально фиксируемых границ для государственных имуществ, за пределами которых должен автоматически вступать в действие режим разгосударствления. Предусматривался также строго разрешительный порядок действия всех государственных учреждений и должностных лиц всех уровней, в соответствии с которым они вправе делать лишь то, что прямо разрешено законом (в том числе было прямо записано о недопустимости использования вооруженных сил при решении внутригосударственных политических проблем). Вместе с тем умеренность и ограниченность власти требуют также и надлежащей ее организации. Решающее средство такой организации выработано в ходе исторического развития. Им стал принцип разделения властей. Этот принцип выражен не только в четком разделении государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную, но и в их уравновешивании, системе их взаимного сдерживания, с тем чтобы ни одна из "властей" не стала подавляющей, доминирующей, всевластной. Наиболее ярко, казалось бы, внешне безукоризненно это было сделано в Конституции США 1887 г. (буква в букву воплотившей предначертания автора рассматриваемого принципа - великого французского просветителя Ш. Монтескье). Понятно, что и в альтернативном проекте за основу надлежащей организации власти - также, как и в других конституциях, претендующих на статус демократических, - был взят принцип разделения властей. Но не все здесь просто. Закрепление принципа разделения властей требует развернутой, детальной разработки сложной структуры государственно-правовых отношений. Что здесь, с учетом исторического опыта, может быть использовано в качестве исходного образца? На первый взгляд, казалось бы, вопроса тут нет. Разве не может быть образцом в этом деле Конституция США, исправно работающая более двух столетий? Такой подход представлялся тем более обоснованным в обстановке начала 90-х гг., когда все "американское" в реформаторских кругах почиталось безальтернативным, поучительным примером. Между тем исторический опыт становления и развития конституционной культуры свидетельствует о том, что при всей документальной ясности и прямолинейности закрепления принципа разделения властей в государственной системе США, в ней есть и нечто от лукавого и потенциально опасного. Дело в том, что Конституция США, разделив власть на три ветви (Президент, Конгресс, Верховный суд), не предусмотрела неизбежного в государстве особого института интегрирующего порядка, который бы выполнял функции главы государства. И получилось в этой связи так, что руководитель исполнительной власти (Президент) стал выполнять и функции главы государства. А так как это грозит непомерной концентрацией власти, то в силу постепенно сформировавшихся не писаных государственно-правовых обыкновений функции управленческо-исполнительной власти в немалой степени перешли к законодательному органу - Конгрессу. Как это ни парадоксально, в итоге получилось, что принцип разделения властей именно в США реализовался - при весьма впечатляющей внешней импозантности (до сих пор вводящей в заблуждение многих людей) - в деформированном виде. Республика США, почитаемая "классически президентской", на деле оказалась такой, где в практических управленческих делах нередко решающую роль играет Конгресс. Более последовательным в данном отношении оказался конституционный опыт Европы, особенно европейский опыт последних десятилетий. В соответствии с ним в европейских странах, за исключением, пожалуй, Франции, президент (а также монарх в странах с конституционной монархией) является только главой государства, призванным представлять страну в целом и осуществлять координирующие функции, функции арбитра между властями, т.е. функции, не выраженные во властной исполнительно-управленческой и тем более в законодательной деятельности. Такого рода передовой опыт, предупреждающий концентрацию власти и создающий предпосылки для того, чтобы сделать эту власть умеренной, и был положен в основу построения власти, взаимоотношений между ее подразделениями в альтернативном конституционном проекте. Четыре момента в этом построении представляются наиболее существенными: Конституирование власти Президента по статусу главы государства, жестко отделенного от положения государственных подразделений, непосредственно осуществляющих властно-административную, законодательную и правосудную деятельность (во всех этих направлениях государственной деятельности функции главы государства - кадрово-инициативные, координирующие, обеспечительные, отчасти функции арбитрирования, т.е. все то, что должно обеспечить скоординированное и гармоничное функционирование всех подразделений единого государства). Резкое возвышение в сфере исполнительно-распорядительной деятельности Правительства, которое должно стать одной из трех полнокровных "властей" - центром управления общественными делами, его "исполкомом"; сообразно этому, глава Правительства (председатель, премьер-министр) - это, по лексикону и меркам германской конституционной системы и соответствующей ей практике (а именно они, а не французский опыт, служили здесь ориентиром) - "канцлер", который всецело и самостоятельно отвечает за дела правительства. Разделение власти не только по горизонтали (по трем указанным ранее ветвям), но и по вертикали (между "центром" и субъектами Федерации), а также отделение от государственной власти муниципального самоуправления, которое по вопросам местной жизни должно обрести полное самоуправление, что призвано резко снизить объем государственной власти в стране в целом, придать ей строго определенное функциональное назначение. Придание функции третьей власти не одному привилегированному звену судебной системы (такому как Конституционный Суд), а всей судебной системе в целом - целостной системе правосудия, начиная от низовых судов и кончая высшими судебными инстанциями. Заранее можно было ожидать, что альтернативный проект по вопросам организации власти встретит яростно-негативную реакцию - и со стороны амбициозных разработчиков официального верховносоветского проекта, и в особенности со стороны постсоветских деятелей, не мыслящих в организации власти иного, как принципа всевластия, реализуемого в широких полномочиях Верховного лица (в свое время Генсека, теперь - Президента, а на серединном управленческом уровне - у своего рода преемника почитаемого и прославляемого обкомовского "первого" - губернатора). Именно по последнему из указанных пунктов в наш адрес раздались наиболее резкие обвинения (наподобие того, что "вы хотите превратить Президента в английскую королеву", которая, как всем известно, царствует, но не управляет). Мы робко и неуверенно оправдывались. Чувство при этих оправданиях было невеселое: приходилось в чем-то лукавить. Потому что - и об этом сейчас пора сказать с полной откровенностью - одна из центральных идей, положенных в основу альтернативного проекта, состояла как раз в том, чтобы положить конец идеологии и практике советского всевластия - того, что в этих заметках названо Большой властью, и, значит, резко понизить объем императивной власти в стране, ее положения несокрушимого всепожирающего Левиафана. При этом у тех, кто осуществлял альтернативные разработки, был наивный расчет на то, что все пройдет как бы само собой. Что само собой возобладают интересы демократии, здравого смысла, требования современное конституционной культуры. Впрочем, наши надежды довольно скоро оказались развеянными. Несколько позже, когда год спустя разработки альтернативного плана вошли (хотя со многими отступлениями от первоначального замысла) в содержание "президентского" проекта, начались аппаратные проработки текста, в ходе которых с опорой на разрозненные данные прошедшего летом 1995 г. конституционного совещания полномочия Президента насыщались дополнительными прерогативами. В итоге, когда в преддверии конституционного референдума в декабре 1993 г. был сверстан окончательный текст Конституции, оказалось, что в руках Президента сосредоточен широкий круг полномочий административно-исполнительного плана, выходящих за пределы функций главы государства. Точнее: функции Президента (гарантирование целостности государства, определение внутренней политики, руководство Вооруженными Силами, Советом Безопасности, издание в рамках своей компетенции указов, не противоречащих закону, и др.) оказались определенными и так интерпретировались, что они давали пусть и не достаточно строгую, но все же известную предпосылку для осуществления прямой исполнительно-распорядительной деятельности. Так что исходный замысел реализовать в Конституции идею умеренности власти, ее функциональной ограниченности не состоялся, оказался неосуществленным. Наряду с обеспечением изначальной умеренности власти существует еще одно не менее (а пожалуй, более) важное звено, в определенной мере первичное, в построении конституционного документа, которое способно придать ему качество Конституции Человека. Что это за звено? Напомню: одна из советских конституционных традиций состояла в том, что в соответствии с политико-идеологическим характером советских конституций их первая, заглавная часть вслед за преамбулой сводилась, в сущности, к общим положениям и констатациям декларативного характера. В таких положениях, понятно, было предостаточно деклараций и лозунгов, прославляющих социализм и власть трудящихся, а также таких, как "все во имя человека". Но эти декларации и лозунги не выходили за рамки чисто пропагандистских призывов и не имели юридического, конституционно-правового значения. Какие-то общие декларативные положения с давних времен можно было найти и в конституциях западных демократических стран. Однако они выражались не более чем в одной-двух фразах констатирующего порядка (таких, как признание страны "республикой" или провозглашение "свободы, равенства и братства"). Все изменилось в 50-е гг. Именно в это время на первое, заглавное место в конституциях все чаще стали помещать положения об основных правах и свободах человека. И вновь, как это ни покажется неожиданным, такое построение Конституции в немалой степени базируется на достижениях европейских конституций, и в данном случае - что особо примечательно - прежде всего конституций таких стран, как Германия, Испания, Италия. Чем это вызвано? Только ли давними юридическими традициями и искусством правоведов этих стран? Причины тут довольно серьезные, имеющие, кстати, прямое отношение к нашей стране. На мой взгляд, отмеченные особенности конституции Германии, Испании, Италии вызваны главным образом тем, что выдвижение основных прав и свобод, способных противостоять власти, произволу, на заглавное место в конституционном тексте, а отсюда - в центр жизни всего общества выстрадано народами этих стран. Ведь именно народы Германии, Испании, Италии непосредственно, "изнутри" пережили ужасы фашизма, фашистского тиранического режима, одним из проявлений которого стало тотальное попрание прав и свобод человека, основанного на них гуманистического права. Именно народы этих стран на своем горьком опыте постигли ценность гуманистического права - ту непреложную истину, что как раз утверждение в общественной жизни основных прав и свобод человека, обеспеченных независимым правосудием, является преградой для фашизма, воцарения в обществе тоталитарных режимов, тиранической власти. Это - фактор духовно-нравственного, гуманистического порядка. Вместе с тем принципиально существенно то, что рассматриваемому построению Конституции принадлежит глубокое, фундаментальное значение для всего ее содержания. Права и свободы человека при таком построении должны стать нервом Конституции, своего рода камертоном всей конституционной инфраструктуры - стержнем, который определяет суть государства. Самое существенное заключается здесь в том, что подобное построение не просто обусловливает ограниченность и умеренность государственной власти, недопустимость ее произвольных действий, но и решает коренную проблему власти в условиях современной демократии - ставит человека, с его высоким статусом и неотъемлемыми правами, над властью. А это и есть то главное, что в конечном счете как раз и придает Конституции качество, соответствующее наиболее высоким, современным требованиям конституционной культуры, - делает ее Конституцией Человека. И вот я могу засвидетельствовать, что в первоначальном конституционном проекте (который, напомню, был назван "альтернативным") на первое место - не только декларативно, но и текстуально - были поставлены основные права и свободы человека. Вся глава первая в альтернативном проекте после вводного положения о России, "утверждающей себя" в качестве демократического, правового и светского государства, была целиком посвящена основным правам и свободам человека. Основные права и свободы его в проекте непосредственно связывались с высоким статусом и достоинством человека; они признавались непосредственно действующим правом, определяющим построение и содержание деятельности государства, всех его подразделений. Конечно, и наше Отечество - Россия (тоже при наличии известных историко-правовых предпосылок) по-настоящему выстрадала такое общественное устроение, когда бы в центре жизни общества стали человек, его высокий статус, достоинство, неотъемлемые права и свободы. Главное и у нас, по примеру передовых европейских стран, представлялось чрезвычайно важным изначально задать соответствующий настрой российской демократической Конституции, и это, по оптимистическим расчетам, должно было предопределить всю государственно-правовую инфраструктуру, в конечном итоге - успех демократических преобразований в обществе.